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中国海外投资遍及109个国家 央企出海遭受限制

http://www.chuguo.cn 发布日期:2012-05-03 11:22:00

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  中国海外投资仍然汹涌不止。根据商务部最新统计数据,今年一季度中国境内投资者共对全球109个国家和地区的1096家境外企业进行了直接投资,累计实现非金融类直接投资165.5亿美元,同比增长94.5%。其中,通过并购方式实现的直接投资62亿美元,占中国同期投资总额的37.5%。

  截至3月底,中国累计非金融类对外直接投资3385亿美元。

  为了“护航”这些投资,多个部委寄望出台一系列法规政策。国资委3月28日公布《中央企业境外投资监督管理暂行办法》(下称《办法》),将从2012年5月1日起开始施行。这一《办法》对于央企的非主业投资、项目严格审批备案等方面进行监管。

  发改委、商务部也正在酝酿新的海外投资政策。发改委外资司司长孔令龙4月18日在第六届中国企业跨国投资研讨会上透露,发改委正牵头制定“境外投资管理条例”;商务部对外投资和经济合作司副司长王胜文在接受媒体采访时也表示,商务部正在配合进行该“条例”的制定。

  “中国企业在2007年金融危机之后,对外投资过热。包括央企在内的很多对外投资都出现了问题,这是国资委出文规范央企海外投资的主要原因。”国资委研究中心主任助理兼企业发展与改革研究部部长王志钢告诉财新记者。

  发改委、商务部、国家外汇管理局一直是中国企业海外投资审查的三大主力部门,如今作为国有企业出资人代表的国资委也进一步加强对企业海外投资的监管,中国企业在海外非常规行为的时代是否将就此结束?

  非主业投资受限

  过去几年央企海外投资暴露出来的问题是国资委出台《办法》的主要原因。“央企‘走出去’占有一些资源,抄一些便宜的资产,吃了不少亏。”王志钢表示,当前出台文件就是希望引导央企较为理性地去境外投资,弄清楚权、责、利,进行充分的风险评估,避免出现因为制度不明所造成的损失。此次国资委颁布的《办法》,在规范央企非主业投资方面落笔较多,要求“中央企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需投资的,应当经国资委核准。”

  王志钢认为,过去几年一些央企为了“赚快钱”,大多进行过非主业的投资,比如中信集团投资石油区块。而突出主业、增强主业竞争力,以抗衡跨国巨头,才是央企的主要任务。

  同时,国有资产的保全问题也被高度重视。据王志钢透露,现在央企的高管在代替企业以个人名义投资时,需要约定一个东西,比如签署一些法律合同,写明自己是受委托的,方便在国际法庭上追索相关国有资产。

  不管是政治风险还是商业风险,在王志钢看来,大部分项目出现问题都是由于央企没有做好前期的尽职调查工作。用他的话说,“99%的项目出问题都是因为前期工作没做好。”

  因此,在国资委此次出台的文件中,对于央企前期的一系列准备工作提出了明确要求,诸如提出“制定年度境外投资计划、做好项目可行性研究、尽职调查”等。

  关于要求海外投资企业做好“前期工作”,多个部门此前已经出台不少文件。比如,商务部颁布实施的《境外投资管理办法》、国家外汇管理局发布的《境内机构境外直接投资的外汇管理规定》等,都有相关要求。

  “商业实践本身就是与风险打交道,任何规章制度都不能避免遭遇风险,只能指望通过监管改进,把风险降低到能够承受的程度。”研究过有关文件的商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育说。

  他介绍,与此前高度限制对外投资的法规环境不一样,近年来的一些法规政策在防范中国企业过度激进海外投资的同时,也开始更积极地面对海外投资过程中面临的问题。比如,商务部《境外投资管理办法》等规章的重心一方面放在简化海外投资审批程序,从而促进海外投资发展,另一方面放在了降低风险方面。规范、引导的前提是登记和统计,在此基础上根据不同潜在风险,特别是政治性风险开展分类监管,对风险较大投资要求的审批级别也较高。

  海外投资松紧选择

  正如王志钢在接受财新记者采访时所承认的,此次出台《办法》的一个主要原因是“很多对外投资都出现了问题”。一位矿业资产交易领域人士亦分析认为,“国资委还是求稳,不求大发展,但求防范风险。”

  除了限制央企非主业领域的境外投资,《办法》还要求央企根据境外投资规划编制年度境外投资计划,并报送国资委;年度境外投资计划中的主业重点投资项目需在国资委备案等。

  国资委此举初衷并不难理解。不少央企在“走出去”的过程中步履踉跄,甚至出现巨亏。但是,如果仔细审视一些亏损案例,国资委的办法在约束央企、减少风险方面能否奏效值得怀疑。

  中国中钢集团公司(下称中钢)2009年收购澳大利亚铁矿石商中西部公司(Midwest Corporation Limited),曾被称为“中国首起成功的海外敌意收购”。两年后,中钢宣布终止了对中西部铁矿数个资产的建设和勘探工作,并且关闭了在澳大利亚杰拉尔顿的办事处。熟悉中钢的钢铁行业人士曾告诉财新记者,中钢决策层之所以急切地希望实现全面收购,让中西部退市,是当时中钢正在筹备上市,公司希望能创造一个好的名声和卖点。

  近两年来,央企还出现了中铁建沙特亏损41亿元、中海外波兰高速公路项目遭索赔这样的负面案例,其背后原因则包括政治任务式的蛮干硬干,以及简单照搬国内做派到海外等。

  国资委加强监管的思路并不能有效解决前述的这些问题,也没有体现出对央企“走出去”有效抓住机会的鼓励。以矿产资源类海外投资为例,央企不仅成功案例不多,还错失了一些良机。矿业巨头嘉能可(Glencore)和超达(Xstrata)前不久宣布合并,而两家公司在困难时期都曾希望引入中国的投资者,遗憾的是这些机会被错过了。

  一位矿业资深投资人士曾给出建议,“让好的企业家来做这些事”。但是,现在国有企业的大环境还缺乏培养“好企业家”的土壤。确保政企分开、完善公司治理、明确投资责任、完善激励机制至关重要,严格的审批对于一些投资项目还会带来负面影响。

  参与过多起中国企业海外收购的美国德杰(Dechert)律师事务所亚洲业务执行合伙人陶景洲律师撰文建议,对于国有大型公司可以给予一揽子的前置批准,一次性核准其投资并购的范围,只要收购的目标公司在已审核的范围之内,就无需再进行审查或批准。对已有国外成功收购实践的公司以及上市公司,应当选择适用批准豁免制度。政府可以制定行政规章,提出可以享受批准豁免的条件和标准,或者列出豁免公司的清单并逐步扩大豁免范围。

  “最经济的办法则是事后对并购项目进行抽查式的审查,如在审查中发现严重错误或过失,则追究企业相关领导者的责任,惩罚相关中介机构。”陶景洲建议说。

  保姆式的爱护

  在梅新育看来,相关部门在制定涉及海外投资法规政策时需要遵循一些原则。“比如与我国外交总体战略协调一致;事前安排为主,事后措施为辅;以企业自救措施为主,政府保证机制为辅。”他表示,不能为中国企业赴海外投资自然资源者寻求过于激进的保障制度,只能加强事前审核,以降低风险。

  “在监管方面,我们长期面临国际收支压力,对境外投资态度相对慎重又是必要的,只能随着国际收支压力减轻而逐步放宽。”梅新育说,如何在比较根本的层次上,实现国家战略与企业盈利职能的统一协调,如何协调加快海外投资发展与海外国有资产安全的问题,都是央企以及相关监管部门需要去认证考量的课题。

  从企业的角度来看,梅新育认为,对投资目标进行准确定位很重要。一般而言,企业开展海外直接投资的目标主要是获取海外销售渠道、规避贸易壁垒、获取发达国家企业研究开发能力、获取重要原料/能源来源、降低生产成本等等。

  因此,企业应当充分考虑上述目标究竟能否通过对外直接投资获得,或是以最有利的条件获得。

  不过,海外投资企业长期以来抱怨比较多的一点,是由于政府前置审批导致企业延误商机。尤其是民营企业,缺乏国企或央企拥有的政府支持,盼望能够减少境外投资审批程序和时间的心情更为迫切。

  全国政协委员、浙江利时集团股份有限公司董事长李立新在今年“两会”期间呼吁,只要境外投资项目符合国内和东道国的法律,同时不损害国家的经济安全利益,政府部门就应该变审批制为登记制。

  “对中国企业‘走出去’,政府官员是比较紧张的,有点像保姆式的爱护,老是怕你出去亏本。”紫金矿业董事长陈景河曾呼吁,“还是应该让企业自行负责,这样才能跟上市场节奏。”

  陶景洲律师回忆,他曾参与处理的若干海外收购案中,为数不少的收购时机,就在“跑审批”之中遗憾地错过了,中国企业或者为此支付更高的价格,或者因此放弃了交易。

  虽然政府部门对海外投资的审批程序在规范和简化,但在长期专注为中外企业提供跨国并购业务的马凯投资董事长李震看来,企业在实际的海外投资过程中,还会面临一些实施上的困难。

  “各个部门加强前期管理的用意很好,但层层报批的结果可能会让企业跟不上投标,眼睁睁地看着好的机会被别的公司抢走。”李震说,尽管要求各个部门在一定时间审批,对项目的消化和理解也是需要花时间的,因此,实施的层面还需要提高效率。

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